Современная система полиции в России сверхцентрализована. Это приводит к ее излишней зарегулированности и бюрократизации. А основная нагрузка по отчетности ложится на сотрудников низовых подразделений. Как это отражается на их ежедневной службе и почему за различными формами отчетности перестает быть видно реального положения дел?

В новом тексте проекта «Карта» Елизавета Фокина поговорила с социологом, научным сотрудником Института проблем правоприменения при Европейском университете Екатериной Ходжаевой, которая изучает устройство профессионального мира и повседневности рядовых сотрудников отечественной полиции. О структуре низового подразделения полиции, бюрократическом подходе к раскрытию преступлений, палочной системе и лучшем способе установить доверие с участковым. Иллюстрации — Ангелина Гребенюкова.

Исследование Екатерины показало, что за различными формами отчетности и статистических показателей в полиции совсем не видно людей и реального положения вещей на подведомственной территории. Дисфункциональность системы отчетности состоит еще и в том, что она не пропускает негативный сигнал о реальных проблемах не только в публичное пространство, но и наверх по иерархии.

Подписывайтесь на наш инстаграм.

Исследование: профессиональный мир сотрудников полиции

Один из моих основных исследовательских интересов — устройство профессионального мира и повседневности рядовых сотрудников полиции. Я начала заниматься этой темой в 2007 году в составе исследовательской группы, а в 2011-2012, после принятия нового закона «О полиции» и реформы ведомства, получила поддержку от тогда еще активного Российского гуманитарного научного фонда для самостоятельного научного исследования. Оба проекта и полевых исследования проходили в Казани. Присоединившись к команде Института проблем правоприменения в 2013 году, среди прочего я продолжала полевые исследования полиции в других регионах страны и стараюсь поддерживать экспертизу в этой проблематике до сих пор, хотя с доступом в поле сегодня очень сложно.

Система полиции в нашей стране сверхцентрализована, особенно после реформы, когда и финансирование стало общефедеральным. Это значит, что и на локальном уровне, и на региональном мало что можно сделать принципиально нового. Сверхцентрализация приводит к забюрократизированности: за различными формами отчетности и статистических показателей в полиции совсем не видно людей и реального положения вещей на подведомственной территории, так называемой «земле». Этого не видно не только нам гражданам, но и руководству внутри ведомства. Проверки — единственный, как им кажется, инструмент подотчетности в этой громоздкой структуре. При этом даже выездные личные проверки и визиты руководства — это почти всегда проверка отчетов и бумаг. Каждый проверяющий на любом из этажей в огромной иерархии понимает: низовые исполнители загружены настолько, что цифры в отчете, скорее всего, никак не связаны с реальностью. И парадоксально, единственным способом это проверить, им видится внедрение очередной формы отчетности.

Показательный случай. В 2014 году мы с коллегами приехали в регион, где руководство областного управления жаловалось на бумагооборот и отчетность, которыми их нагрузила «Москва» (читай — Центральный аппарат МВД). При этом региональное руководство решило (в послереформенное время это было популярно) опираться в оценке работы патрульных на мнение граждан. Нет, они не стали проводить опросы, не стали сами выборочно обращаться к тем, кто вчера или сегодня вызывал полицию, чтобы понять, как работали сотрудники. Они разработали и внедрили во всех отделах области специальную бумажную форму, которую для контроля над полицейским должен заполнить сам заявитель. Предполагалось, что после общения с полицейским, человек, вызвавший полицию, заполнит от руки формуляр-анкету, в которой расскажет, доволен ли он их работой. Но очень часто бывают такие вызовы, где заявитель ничего заполнять не станет. Однако, патрульные должны были сдавать эти формы в дежурную часть после каждого выезда. Мне удалось взглянуть на них и выяснить, что одна половина анкет отмечена как отказ, а вторая — заполнена самими патрульными якобы «со слов» заявителя. Не заполнить и не сдать форму нельзя, потому что они получат выговор от проверяющего. Приходилось выкручиваться. Эти документы, как вы понимаете, — артефакт, симулякр, реальности за ними почти не остается. Они оформляются для регионального начальства. Но проверяющие упорно требовали эти бумаги: их хранили, обобщали, анализировали и они точно были включены в отчетность на какое-то время. Безусловно, проще обязать самого патрульного собирать информацию о себе, а потом и наказать его, если он это сделает некачественно или неполно.

Лучший руководитель отдела в этих условиях — тот, кто умеет грамотно сформировать, собрать и проанализировать отчеты, чтобы получить лучшие показатели. Бумагооборот не исчезнет, пока МВД действует как сверхцентрализованная структура: даже типовое штатное расписание утверждается в Москве и для Мурманска, и для Сочи. Как будто на местах меньше компетенций для того, чтобы понять, сколько им нужно патрульных.

Дисфункциональность системы отчетности в российской полиции состоит еще и в том, что система не пропускает негативный сигнал о реальных проблемах не только в публичное пространство, но и наверх по иерархии. Выше проходят только благостные отчеты и новости. Осенью 2013 года, если помните, произошел конфликт в Западном Бирюлево в Москве, в ходе которого погиб местный житель, а подозреваемого мигранта, в итоге, отпустили. Молодые люди, недовольные этим решением, разгромили овощную базу и рынок при ней. Я посмотрела и обобщила официально опубликованные отчеты участковых (они как раз в этот период публиковались ежеквартально). Никакого сигнала о том, что в этой части города есть признаки межэтнической напряженности в отчетах не было. Самым популярным правонарушением оказался переход дороги в неположенном месте. Что участковые не знали о латентном конфликте в связи с присутствием торговцев этой овощебазы? Да знали, конечно. Но если о проблеме рассказать руководству, то, скорее всего, именно низовой сотрудник и будет нести за нее ответственность.

Иерархическая соподчиненность имеет своим негативным последствием еще и недостаточные горизонтальные связи между отделами полиции. Сосредоточенность на своей «земле» и на своих показателях ослабляет внимание к тому, что происходит у соседей. Заметить серию одинаковых преступлений (особенно между районами, подчиненными разным региональным управлениям) получается не сразу. Горизонтальных взаимодействий очень мало внутри такой сверхцентрализированной системы, а вертикального потока информации, наоборот, много.

Система не пропускает негативный сигнал о реальных проблемах не только в публичное пространство, но и наверх по иерархии

Деятельность полицейских в нашей стране очень зарегулирована — есть отдельный корпус законов как по полиции в целом, так и по отдельным видам ее деятельности (оперативно-разыскной, например). Однако внутриведомственные инструкции и письменные распоряжения руководства оказываются важнее закона или даже Конституции. По моим наблюдениям, текст закона функционирует там лишь как инструмент проверок, но не как ориентир, определяющий границы дозволенного. Любой патрульный, задерживающий вас в одиночном пикете, будет ориентироваться именно на указания руководства или оперативного дежурного, а не на букву закона. А уж ваше конституционное право на выражение своего мнения для низового полицейского — несуществующая в реальности абстракция.

Каждый сотрудник со временем понимает, что он зависим от своего руководителя. Зачастую приказы сверху даются устно, а письменно их оформляют сотрудники низовых подразделений. Если начальник поручит сделать что-то противозаконное, сотруднику придется решать, согласиться на это и рискнуть собственным благополучием или пойти против руководства, устроив себе несладкую жизнь. В процессе исследования я заметила, что со временем у полицейских буквально меняется речь. В первые месяцы после найма они много говорят о том, что хотят улучшить жизнь в своем городе, а затем, через несколько лет, выгорают и начинают разговаривать куда менее романтично и более цинично.

Профессиональная деформация и выгорание затрагивают многих, но внутри ведомства с этим фактически не ведется никакой работы. Хороший инструмент для борьбы с выгоранием — ротация опыта. Психологически тяжело изо дня в день сталкиваться с маргинальной средой и преступлениями. Для полицейского устройства было бы полезно отправлять оперативников на практическую работу с молодежью или, например, читать лекции для ГИБДД. Это разгрузило бы человека информационно и профессионально хотя бы на время. Другой способ избежать серьезной деформации — развитие психологических служб. Но они не вызывают у рядовых сотрудников доверия, потому что те боятся, что оттуда на них доложат начальству, а затем уволят.

Часто говорят о злоупотреблениях в полиции. Это действительно есть. Но интересен механизм того, как в полиции люди приучаются нарушать закон. Мы видим это на примере участковых, которых меньше чем кого-либо можно обвинить в пытках и прочих нечеловеческих мерзостях. Моя коллега наблюдала в полевом выезде, как участковый не только сам нарушил закон, но и подбил на это граждан. В одной коммунальной квартире жила семья — муж избивал свою беременную жену в их комнате, так чтобы ни свидетелей не было, ни следов. Жизни ей не давал. Участковый никак не мог оформить ни преступление о побоях (тогда это было еще преступлением), ни административный протокол о хулиганстве. Тогда он и соседи оговорили драчуна, что тот якобы в публичном пространстве общей кухни и в коридоре оскорблял и дрался. Этих показаний было достаточно для административного протокола, суд избрал наказанием арест на 15 суток. Так, женщина на позднем сроке беременности получила возможность отдохнуть перед самыми родами. Примеров подобного нарушения закона «во благо» людей не счесть, но давайте признаем, что именно так и происходит профессиональная деформация. Текущие зарегулированность, недостаточное доверие к низовой полицейской дискреции (то есть к действию по усмотрению), и потому высокая подотчетность в каждом шаге (по каждому выходу рапорт, по каждому действию — письменное объяснение) — не снимают проблемы полицейской вседозволенности. Тут нужен другой подход.

Структура низового подразделения: кто чем занимается и почему туда идут работать

Несмотря на то, что «типовая штатная численность» отдела полиции определяется на самом верху МВД (в Центральном аппарате ведомства) и утверждается приказом министра, в каждом конкретном городе дизайн и устройство полицейского ведомства на деле отличаются. Если говорить о городах миллионниках, то там точно сохранены городские управления МВД, которым подчиняются от 15 до 20 отделов полиции. В региональных столицах с меньшей численностью городское управление подчиняет себе от 2 до 6 отделов, при этом нередко и само берет на себя функционал одного из них. В районных центрах с населением до 100-150 тысяч человек обычно имеется всего один отдел полиции. В сельской местности и малых населенных пунктах обустроены не отделы, а отделения, подчиненные более крупному межрайонному отделу в соседнем районном центре.

Рядовой отдел полиции обычно состоит от 150 до 250 человек, распределенных по специализированным функциональным подразделениям. Самыми приближенными к жителям должны быть сотрудники подразделения участковых уполномоченных и инспекторы по делам несовершеннолетних (ПДН). За каждым из них закреплен конкретный административный участок с четким перечнем объектов: дома, школы, больницы, учреждения, кафе и так далее. На этом участке для тех и других ведется учет неблагополучных граждан (а для инспекторов ПДН — семей и детей), которых они обязаны посещать и контролировать.

За редкими исключениями, рабочее место у участковых отделено от всех остальных коллег из отдела полиции — они ведут прием и имеют основным рабочим пространством так называемые опорные пункты охраны общественного порядка (на ведомственном языке — ОПОП, по-простому «опорки» или «опорники»). Инспекторы ПДН, в свою очередь, приходят в опорники только для приема граждан. Их основное место работы — это кабинет в отделе полиции (самый кстати комфортный). И те и другие обязаны много общаться с населением, проводить рейды, обходы, посещать школы и общественные пространства. Основная их задача — профилактика преступлений и правонарушений, которую впрочем в МВД понимают очень специфически. «Отпрофилактировать» — это не только выйти в адрес к «подучетному контингенту» или по вызову, но прежде всего — составить административный протокол. Как и всех других полицейских, эти подразделения оценивают по раскрываемости преступлений. При этом в связи с их специализацией есть так называемый перечень превентивных составов УК РФ, которые должны раскрываться именно этими подразделениями: например, нетяжкие насильственные действия, угрозы убийством — для участковых, невыполнение родительских обязанностей — для инспекторов ПДН.

Участковый представляет на «земле» практически все функции МВД, кроме уголовного преследования, но даже здесь он собирает первичные материалы для следствия или составляет почти все отказные по своему участку. Он обычно страшно перегружен, его с легкостью можно определить на улице: в руках пухлая папка полная бумаги (большинство материалов участковый по-старинке оформляет письменно), а сам он в поношенной форме, потому что, в отличие от тех же следователей или оперативников, должен носить ее постоянно.

Новый тренд — это бюрократический подход к раскрытию преступлений. Важно не просто найти преступника и раскрыть дело, а найти новый способ раскрытия — удобный, комфортный для исполнителя, не требующего большого временного ресурса

Протоколы — основная задача и уличных подразделений: патрульно-постовой службы, сотрудников ГИБДД, вневедомственной охраны (которая передана в 2016 году в Росгвардию, но все еще повсеместно осуществляет задачи патрулирования в плане единой дислокации, за которую отвечают в дежурных частях полиции). Насколько сплоченно будут работать уличные подразделения, зависит, как ни странно, от размера города. В миллионниках и некоторых региональных столицах, не говоря уже о Москве и СПб, наружные службы функционируют как отдельные военизированные полки с очень похожей на армейскую структурой командования. Тогда между «земельными» отделами полиции и уличными подразделениями выстроена отдельная иерархия городского уровня, и оперативное управление осуществляется чаще не дежурными в отделе, а прежде всего дежурной частью городского управления. В городах до 100-150 тысяч жителей, где есть только один отдел полиции и, следовательно, только одна дежурная часть, уличные службы так или иначе подчинены руководству отдела полиции и включены в жизнь отдела плотнее. Тем не менее, основная работа наружных служб — патрулирование (пешее или в автомобилях) по заранее составленному и утверждаемому ежегодно маршруту. Уклониться от него они могут только в перерывы на обед или когда направляются на вызов.

Военизированный характер работы, большая подчиненность командованию и оторванность от местного контекста (сегодня тебя ставят на один маршрут, завтра — на другой) уменьшает усмотрение патрульных при принятии решений. В городах-миллионниках в такие подразделения идут молодые ребята, так как зачастую не видят другого пути приложения своих сил. Со стороны служба будущим патрульным видится как легкая, связанная с фланерством — бесцельным перемещением по городу. Это потом уже на службе они встречают переработки, отсутствие праздников (Новый год, Пасху и другие дни массовых гуляний патрульные встречают на работе), приказы руководства и проверки. Для тех, кто родился в маленьком городе, служба в полиции — еще и полноценный социальный лифт. Так что в Москве и Петербурге большинство сотрудников патрульно-постовой службы не местные. Они получают полноценное образование в ведомственных вузах и только к концу обучения понимают, что оно применимо только в системе МВД. Да и формально после обучения они должны отработать в полиции минимум пять лет. Многие из них остаются в полиции вплоть до пенсии.

Вообще именно ранний выход на пенсию оказывается основным мотивом для продолжения службы. Ты оттянул свою лямку 5-10 лет, надо потерпеть еще 15-20 и станешь пенсионером. Женщинам, вышедшим в декрет, время в нем тоже идет в зачет. Так же как и время обучения курсантам в очных отделениях ведомственных вузов. Так что многим и не надо работать все 25 лет, чтобы выйти на пенсию. А в северных регионах год службы считается за полтора, поэтому там можно встретить полицейского пенсионера уже в 37 лет. На фоне пенсионной реформы и повышения пенсионного возраста для мужчин чуть ли не до средней продолжительности жизни — ранний выход на пенсию в МВД хороший стимул.

К сожалению, высокие оклады полицейским, которые были обеспечены реформой 2011-2012 годов, съела посткрымская инфляция и сегодня оклад в 28-30 тыс для начинающего патрульного или 33 тыс — для следователя-новичка не столь привлекательны, как раньше.

И участковые, и инспекторы ПДН, и патрульные, составляя протокол по административным правонарушениям, не делают это в одиночку. После того как протокол составлен и материалы к нему приложены, вся эта документация проверяется непосредственным руководством и передается в подразделение исполнения административного законодательства (ИАЗ). Это совершенно непубличная группа сотрудников (чаще женщин-полицейских), которая занимается исключительно бюрократической работой, связанной с этими самыми протоколами — они вбивают их в базы, сопровождают бумажным оформлением административных задержанных, отслеживают уплату штрафов (если те не были уплачены, оформляют новые протоколы, уже за неуплату штрафа). В обязанности этих сотрудниц входят также административное преследование по более крупным составам КоАПа, которые они чаще всего реализуют в совместных рейдах с прокуратурой и другими ведомствами. Вот эти все выемки контрафактного товара, алкоголя и прочее (когда надо переписать каждую бутылку) — это их работа.

На каждого участкового, инспектора и дознавателя в этой стране есть свой начальник не только в ближайшем по уровню управлении, но и в центральном аппарате МВД

В отделе полиции работают и те, кто расследует и оформляет уголовные дела: подразделения оперативных уполномоченных (которые в больших отделах могут быть разделены на группы по специализации), дознавателей, расследующих уголовные дела средней и небольшой тяжести (они по должности полицейские и подчинены руководству отдела), следователей, занятых расследованием тяжких уголовных дел (они формально к полиции не относятся и подчинены по иерархии следственным органам в МВД). Работают в отделе полиции и эксперты-криминалисты. Граждане встречаются с этими сотрудниками существенно реже — когда действительно случилось что-то плохое и на происшествие была направлена для снятия всех показаний и следов преступления следственно-оперативная группа (СОГ). Иногда, если дело серьезное, группа состоит из дежурного по отделу следователя и оперативника, а если вызов невнятный и понятно, что ничего страшного не произошло, а выезжать и отработать его все равно нужно, то в группу будут направлены дежурные по отделу дознаватель и участковый.

Вообще дежурства по отделу — это специализированная управленческая техника, призванная нагрузить постоянной рутинной работой кого-то одного, а всем другим освободить время для других задач. Эти дежурства составляются по графику, и везет тем, кто работает в многочисленных отделах, где есть например, 10-12 следователей, ведь тогда вы окажетесь в дежурстве максимум 3-4 раза в месяц. Если же отдел полиции некрупный, и в наличии только 5 человек, то будете дежурить с учетом отпусков у коллег не меньше двух раз в неделю.

Святая святых любого отдела — дежурная часть. Кажется, что те ребята (а теперь все чаще и девушки), которые сидят за стеклом, это низовой уровень в полиции: они принимают заявления у граждан, ведут учет заявлений (ту самую главную книгу учета сообщений о происшествиях — КУСП, — от попадания в которую зависит судьба вашего обращения), работают по сути привратниками в отдел, пропуская и проверяя визитеров. Однако, ответственный дежурный — это ключевой человек, решающий одновременно очень много задач, ответственный лично и за нагрузку всех остальных сотрудников отдела полиции в его «дежурные сутки» и за оперативность и слаженность действий. Именно он должен организовать СОГ — найти машину, назначить в выезд конкретных сотрудников, организовать прибытие патрульных.

Есть в отделе полиции много других так называемых «опогоненных» подразделений и это не только водители или конвойные, но штабы и кадры. Последние, в отличие от патрульных, не гробят здоровье в любую погоду, не носятся по городу как участковые, не испытывают стрессовые нагрузки как дежурные. У них не бывает взысканий (ведь проштрафиться там почти невозможно) и у них всегда гладкий карьерный путь. Эти люди заняты ровно тем же, что и все другие аналитики или HR в стране — только они, непонятно почему, пользуются еще и всеми льготами полицейских. Ясно, что это самые лакомые позиции внутри полиции.

Линейно-штабная структура российской полиции предполагает двойное подчинение — по «линии» и «по отделу». Каждый сотрудник одновременно подчинен руководству территориального органа, в котором он работает (отдела, городского или регионального управления). И одновременно, по своей специализации («по линии») он подчинен (это значит обязан выполнять приказы и отчитываться, сдавать отчетность и прочее) отделу в вышестоящем подразделении, вплоть до центрального аппарата МВД. То есть на каждого участкового, инспектора ПДН, дознавателя, инспектора отдела ИАЗ в этой стране есть не только свой начальник (со штатом) в ближайшем по уровню управлении (городском или региональном), но и в центральном аппарате МВД.

Участковый представляет на «земле» практически все функции МВД

Линейно-штабная система управления имеет много преимуществ, главное из которых — это координация сложной специализованной службы. Однако, она же оказывается дисфункциональной и порождает много конфликтов и противоречий. Если начальник отдела полиции ставит в приоритет одни преступления, а областное руководство — другие, то возникают внутриведомственные конфликты. Важно также, чтобы руководитель линейного звена мог лично контролировать подчиненных, видеть и оценивать их работу. Если Вы, например, начальник отдела дознания в городском управлении, и у Вас в подчинении отделы дознания в пяти отделах полиции города — это посильная задача. Если же таких городских отделов у вас двадцать — уже сложнее, придется опираться на отчеты, а не на личный контроль. А если у министра МВД в прямом подчинении более восьмидесяти региональных управлений и вдобавок к ним есть еще десяток линейных управлений полиции по транспорту, то держать в голове хотя бы как зовут твоих подчиненных (глав управлений в регионах) и их замов, не говоря уж о том, чтобы знать в деталях как у них дела, — задача нелегкая. Поэтому отчеты и бумаги оказываются единственным способом получить информацию снизу.

Что такое «палки» и «палочная система»?

Внутри полицейской системы показатели, по которым оценивается эффективность ведомства, называются «палками». На языке ведомственной отчетности « АППГ+ — аналогичные показатели предыдущего года». В основном это число (по каждому сотруднику и отделению в целом) составленных протоколов и уголовных дел. Сотрудники должны следовать негласному плану по раскрытию преступлений, чтобы набрать нужные показатели за год. В реальности это гонка за показателями, которые не отражают действительную картину правонарушений. Это важный элемент рутины низовых сотрудников и управленческих практик внутри российской полиции.

Внутри полицейской отчетности (и каждый из вас может в этом убедиться, почитав любой публичный отчет руководителя регионального или городского управления — они доступны на сайтах МВД) — есть детальное разделение показателей по видам и категориям тяжести преступлений. Иногда они вступают в противоречие, например, требуется увеличить раскрываемость некоторых составов, но при этом важно не завысить «уличную преступность» (ту, что совершается в общественных местах), чтобы не уронить показатели эффективности патрульных подразделений. Установить баланс показателей — это отдельное искусство. Но в целом, условно, можно выделить две группы преступлений. Первые — это так называемые «обязательные к расследованию», — по всем нашим заявлениям. Второе — это инициативно выявленные, регистрируемые по раппорту полицейских. В криминологии это называется преступления без жертвы — коррупционные, наркотические и прочие. Понятно, что у первого типа преступлений раскрываемость в разы хуже, чем у второго. Грубо говоря, именно за счет соотношения этих двух категорий регистрируемых и расследуемых по каждому отделу полиции преступлений и регулируется итоговая «раскрываемость».

Вторым механизмом фокусировки сотрудников на разных типах преступности и правонарушений является практика оперативно-профилактических кампаний. Есть годовой цикл кампаний — все знают, что в августе у них будет операция «Мак» и «Нелегал», а весной — «Паспорт». Например, во время кампании «Нелегал» каждому сотруднику полиции выставляются палочные показатели, чтобы доставить как минимум одного мигранта в отдел, что почти нереально, когда есть другая работа. Если каждый второй полицейский это сделает, то план по выявлению незаконной миграции будет выполнен. МВД затем доблестно отчитается, что в этом году были задержаны и доставлены по отделам тысячи людей. Дикорастущие заросли конопли и мака тоже очень легко оформить: приехать, зафиксировать, составить протокол, а может, и завести уголовное дело. Разнообразие этих кампаний и оперативно-профилактических операций, так же как и их названия, поражают воображение — «Ночные улицы», «Барьер», «Оружейник», «Ель», «Малыш» и прочее.

Интересно, что новый тренд — это бюрократический подход к раскрытию преступлений. Важно не просто найти преступника и раскрыть дело, а найти новый способ раскрытия — удобный, комфортный для исполнителя, не требующего большого временного ресурса. Тогда такие схемы станут массово применяться во всех отделах полиции нашей страны, как говорится, сложится практика. Тут важно и не переусердствовать, желательно, чтобы такая деятельность все же была социально поддержанной. Удобно поэтому шить дела по наркотикам, ведь россияне в массе своей плохо относятся к наркоманам и призывают за все сразу сажать.

Если от сотрудников требуют бесконечное количество ненужных действий, вал показателей и раскрытий дел, то злоупотребление властными полномочиями или склонение к признанию вины фактически неизбежно

Еще один недавний тренд, о котором мало, к сожалению, пишут — это рост преступлений с административной преюдицией. По статистике, в 2020-м лишь 700 тысяч дел дошло до суда, 60 тысяч из них идут по 264.1 УК РФ — примерно столько же, как за хранение наркотиков. Что это за статья? Это неоднократное (читай два раза в год) вождение автомобиля в пьяном виде, — введена в уголовный кодекс в середине 2015 года и стала уже такой массовой по применению. То есть человек не сделал никому ничего плохого, нет никакого ущерба или ДТП (для этого в уголовном законе есть другие составы). Просто ему повторно оформили протокол за пьяное вождение — и вуаля ! — получай уголовку. И россияне поддержат — никто не хочет, чтобы люди ездили пьяными. При этом никто там никого не сажает, все уходят из суда с решениями, не связанными с реальным наказанием — чаще штраф. Но это идеальный пример бюрократического подхода к преступности. Для полиции протокол о пьяном вождении — беспроигрышная история. В ходе, скажем, операции «Ночной город» сотрудники ГИБДД останавливают водителей и проверяют их на трезвость. Если нашли пьяного — составят протокол. Потом эти протоколы поступают в отделение ИАЗ, о котором я уже рассказывала. Протокол вбивается в базу, где стоит автоматический «сторожок» — ага, у этого водителя уже второй протокол за год. Материалы протоколов передаются в отдел дознания, там оформляется уголовное дело со 100% раскрываемостью. Что тут оспаривать? Протоколы оформлены, все доказательства есть. Для полиции, инспекторов ГИБДД и дознавателей службы ГИБДД — это очень легкая палка. Но вдумайтесь, 60 тыс. дел в год, — каждое двенадцатое уголовное дело в стране, дошедшее до суда. А с лета этого года еще и санкцию (размеры штрафов) подняли на волне общественного негодования. Если сложить все составы с административной преюдицией, получается, сегодня каждый пятый осужден за то, что до этого на него составляли определенный протокол дважды. Для сравнения — в 2012 году таких дел было лишь 7 процентов.

В последнее время ищут и другие бюрократически удобные случаи для раскрытия дел. В Москве, обеспеченной видеонаблюдением, проще раскрывать правонарушения на митингах, чем оформлять административные правонарушения за хулиганство. В этих случаях есть все, что нужно — доказательства и политическая воля преследовать. Сколько угодно палок здесь может быть обеспечено. Вопрос лишь в пропускной способности судов и правоохранительных органов.

Образ полиции в медиа

Медиа рисуют негативный образ полицейского с точки зрения благополучного гражданина. В большинстве случаев полиция имеет дело с маргинальной средой: 60 процентов раскрытых преступлений совершены безработными людьми и лишь 20 процентов — трудоустроенными рабочими. Люди, с которыми обычно имеют дело полицейские, зачастую без образования, с алкогольной зависимостью и т.д. Полиция в отношении этих граждан часто злоупотребляет полномочиями именно потому, что они не имеют социальной поддержки, юридической помощи и доступа к ней. Во время первых задержаний на митингах в 2012 году, когда в целом благополучные люди массово попали в камеры содержания задержанных лиц в отделах полиции, они были шокированы, обнаружив там полную антисанитарию. Через какое-то время им выдали матрасы, обеспечили едой, и именно здесь произошел когнитивный конфликт: благополучные граждане не понимали, как в таких условиях можно содержать людей, а полицейские не понимали, почему задержанные оставались недовольными даже после обеспечения элементарными удобствами. В картине мира полицейских это были излишества.

Коррупция и насилие в полиции существуют, этого нельзя отрицать. Но мне важно доказать, что не все в полиции хотят пытать и грабить людей. Метафора гнилых яблок как никому выгодна самой полиции. Они не выпускают ссора из избы, но если информация о злоупотреблениях была опубличена, всегда можно сказать — это эксцесс исполнителя, не все из нас идеальны. Но я уверена, если мы разгоним всех полицейских и наймем новых, кристально чистых и светлых (где мы их таких возьмем — это другой вопрос), не изменив ни палочной системы, ни потогонных условий работы, ни бесчеловечного отношения к сотрудникам как шпунтикам и винтикам, от которых ничего не зависит, через два года мы получим ровно такую же полицию, как есть сейчас. Откровенно несогласные уйдут, конформные приспособятся. Если от сотрудников требуют бесконечное количество ненужных действий, вал показателей и раскрытий дел, то злоупотребление властными полномочиями или склонение к признанию вины фактически неизбежно.

Но есть конечно и негативные стимулы при самоотборе: сама система работает так, чтобы туда приходили или оставались те, кто готов мириться с несправедливостью и нарушениями. Наш любимый пример — это найм водителей в штат отдела полиции или полка ПСС. По правилам это должны быть не только молодые, отслужившие в армии, полные здоровья (первая группа) ребята, но и отменные водители, которым можно доверить патрульный автомобиль и — внимание!, — без административных штрафов за вождение. Где вы найдете такого? Сколько честных ребят не могут пройти этот фильтр. Но часто достаточно просто найти подход к тем, кто составляет справку о штрафах за вождение. Благо, что держателем этих данных является сама же полиция. И вот ты уже имеешь чистую историю водителя, и готов приступить к работе. Так система отбирает не самых честных, а умеющих искать лазейки.

Метод: день с участковым и множественность методов

Иногда наши описания повседневности низового состава полицейских воспринимаются обществом как оправдание. Но это не так. Моя задача как качественного исследователя описать реальность. А оценивать и вырабатывать рекомендации — это другая задача и пусть ее решают журналисты, политики и практики. Я убеждена, что социолог не должен идти в поле, если предубежден и заранее знает, что он там увидит. В этом просто нет смысла.

Лучший способ понять, как живет участковый в своей профессиональной жизни, — провести с ним полный рабочий день: прийти в восемь на дежурство и уйти только на следующее утро, поездить на вызовы в следственно-оперативной группе, посидеть на приеме граждан, побегать с ним по вызовам. Однажды мы с сельским участковым возили труп в машине. Мне никогда не приходилось этого делать, когда мы выходили на вызов по «домашним трупам» с участковыми городскими. И я даже представить не могла, что за 100 км от областного центра роль труповозки выполняют участковые. После такого возникает доверие, когда человек понимает, что хоть ты и гражданский, но его не сдашь, ты действительно хочешь хотя бы на короткое время понять, как он работает. При наблюдении длиной в полгода в первый месяц они нам рассказывали одно, а потом начали рассказывать совсем другое. Проверяли нас, дойдет ли критика до начальства. И очень удивлялись, что нет, содержание откровенностей никому не передавалось.

Установление доверия — ключевая вещь, но стопроцентное доверие все равно невозможно. Мы все равно остаемся чужими, и это накладывает серьезный отпечаток на наш исследовательский опыт. От образа исследователя-«путешественника» или исследователя-«копателя» по классическому определению Квале придется отказаться. Изучая организационную среду, вы должны ухватить аспекты жизни рядовых сотрудников через их ежедневный опыт. Конечно, люди будут сопротивляться интервенции в их профессиональную повседневность. Есть ограничения — не все темы можно изучать, если у вас спорадический или единомоментный доступ в поле. Без заранее установленного доверия, нет смысла спрашивать о пытках. Это как спросить — «давно ли вы перестали пить коньяк по утрам». Поэтому, когда есть ограниченный доступ в поле, особенно если «заход» в него сверху, с санкции руководства, то мы и ограничиваем себя кругом изучаемых вопросов.

Установление доверия — ключевая вещь, но стопроцентное доверие все равно невозможно

Можно сколько угодно говорить, что ты не следователь, а исследователь, но к тебе все равно будут относиться как к человеку «из Москвы». Поэтому мы были готовы к тому, что люди станут описывать некий идеальный образ того, как работает российская полиция. Эти транслируемые «представления о прекрасном» содержат не менее ценную информацию. Чем люди хвалятся, о чем с удовольствием рассказывают проверяющему — это как раз релевантный источник для изучения управленческих практик в полиции. Иногда следователь не хочет говорить о своих взаимоотношениях с оперативниками или руководством, и потому пересказывает мне УПК. Но даже и тут есть чем поживиться социологу: это ценный опыт видеть, что сотрудник знает текст закона наизусть. Или другой пример. У меня как-то было интервью с недавно назначенной руководителем отдела по делам несовершеннолетних в обычном рядовом отделе полиции среднего города. Она так боялась сболтнуть лишнего, что наизусть оттарабанила методические документы, которым должна была следовать в своей работе. C точки зрения социологии никакого проникновения в жизненный мир не случилось — человек, наоборот, закрылся инструкциями. Но польза была в другом: когда мне надо описать сложность нормативного контекста работы полицейского на земле — ее перечень, первое, к чему я обращаюсь. Она даже озвучила названия тех инструкций, которые недоступны публично. И так я узнала о том, что такие инструкции вообще существуют и важны конкретно для их работы. Я до сих пор не знаю их содержания, но я знаю, что они есть. Это ценнейший инсайт по результату вроде как провального интервью.

Главное — использовать множественность методов (mixed methodology): проводить интервью, наблюдение и анализ документов единомоментно, например, когда ты сидишь с участковым на приеме. Вот он тебе рассказывает про вал работы и массу отказных материалов, которые должен оформить. А ты просишь посмотреть на них — хотя бы на те, что вот прямо сейчас в работе у него, буквально на столе. И ты своими глазами видишь не менее 20-40 листов рукописного текста, рутинной работы в объяснительных, свидетельствах и рапортах в каждом отказном материале. Вдруг пришел заявитель — идет общение по его вопросу. Никто не мешает тебе посмотреть на часы и записать тайминг приема, чтобы потом анализировать, сколько времени уходит на общение, а сколько на писанину.

Доступ в поле в последнее время сильно ограничен как для качественных, так и для количественных исследований российской полиции. Сегодня, после того, как принята новая инструкция ФСБ, я даже не понимаю, насколько это вообще законно. Последний раз с участковым я проводила интервью в 2016 году. Сейчас, исследуя присяжных, очень редко, но все же еще удается попасть в МВД к следователям, но никогда — к оперативникам или участковым. С 2012 года был принят внутриведомственный и непубличный приказ о том, что сотрудник полиции не имеет права разговаривать ни с журналистом, ни с внешним исследователем без санкции руководства. Когда я попыталась поговорить с дружественными участковыми об изменениях, они отвечали, что не могут ничего рассказать без официальных бумаг. Хотя стоит отметить, что при должном уважении к человеку, даже стоящий патрульный в оцеплении и при его готовности общаться, отличный шанс узнать о полиции больше — каждый хороший интервьюер услышит то, что я называю открытый нарратив: о нагрузке, о начальстве, о зарплатах, об условиях службы, о недосыпе, о переработке, о бумагах. Этот перечень ты слышишь на любом уровне: на самом низовом или на уровне заместителя регионального управления.

Сейчас мы ориентируемся лишь на статистические данные Судебного департамента, прокуратуры. Изучаем отчеты полиции, и недавно с коллегами обнаружили, что у них поменялись приоритеты. В Москве, например, на первых позициях — борьба с мигрантами и незарегистрированными гражданами. Однако расспросить сотрудников об этих изменениях подробнее мы не можем. Мы получаем очень большой объем сырых, разрозненных и неравномерных данных. Но если принять как аксиому, что конечной истины нет, а есть лишь некие осколки ее и версии, можно собрать определенную картинку. И единственный способ понять, правильно ли части собраны, — вернуться к людям на местах или уточнить у других исследователей.

Исследовательская биография: первые выходы в поле и еще не изученные темы

Я окончила факультет журналистики, социологии и психологии Казанского университета, темой моего диссертационного исследования, защищенного на той же кафедре, была культурная политика массмедиа в Республике Татарстан. Интересно, что социология в этом регионе и в частности Казани, известна лишь двумя темами: молодежные группировки, которые изучал Александр Леонидович Салагаев и его группа, и исследования об этничности и религиозности (условно «ислам и татары»). Поэтому в аспирантуре мы с коллегами решили изучать религиозную идентичность молодежи Татарстана, чтобы как-то найти свое место в этом ландшафте и примкнуть к мейнстриму. Организовали большой опрос, проводили многочисленные интервью с мусульманскими общинами в Казани и за ее пределами. Так я стала социологом религии.

Не секрет, что социологическое сообщество в России устроено по тусовочному принципу. Наверное потом это назовут громко — научными школами. Но для нас современников — это группа авторитетов, коллег, с которыми ты вместе одинаково видишь мир и науку, понятным друг другу образом производишь научное знание, и предельно доверяешь методу и результатам. Мне посчастливилось попасть в разные тусовки. Однажды нас, — Ольгу Максимову, Лилию Сагитову и меня, — пригласили в проект команды Центра независимых социологических исследований из Санкт-Петербурга [1]. Мы активно включились в консорциум независимых социологических центров России. Каждая из нас была аффилирована с вузом или исследовательской организацией, но мы вели много инициативных и самостоятельных исследований. В 2007 году ЦНСИ предложил сделать исследование о полиции, и мы решили сравнить, как взаимодействовали с мигрантами низовые полицейские службы в Санкт-Петербурге (город был известен тем, что в нем происходило огромное количество преступлений и убийств на почве ненависти к приезжим) и в Казани (где мы предполагали, что режим к мигрантам из мусульманских и тюркоязычных стран более благоприятный). Борис Гладарев пытался рассказать нам о полиции, но мы ему ответили, что пойдем «чистые» в поле и прочитаем только те законы, которые необходимы. В этом и было наше преимущество: мы ничего не знали. Начитывали литературу уже после поля.

Мы прочитали закон «О милиции», основной уставной документ патрульно-постовой службы и 900-й приказ, который регулирует деятельность участковой службы. Объехали все участковые пункты в том районе города, где нам разрешили исследование, и стали взаимодействовать только с теми участковыми, которые хотели идти с нами на контакт. Мы полгода жили их жизнью и ходили на приемы, на рейды. С некоторыми из них удалось подружиться. Прямо скажем, мы попали под обаяние участковых (и это до сих пор моя любимая группа полицейских). Исследуя потом медиа-картинку, из СМИ мы узнали, что в соседнем районе двое участковых запытали предпринимателя насмерть. Это сильно отрезвило и дало понять, почему некоторые из наших информантов ездили на работу так издалека, а не перевелись в отдел поближе к дому.

Как я осталась в этой проблематике? В 2012 году произошла реформа МВД, её инструментом послужил закон «О полиции», общественные обсуждения которого имели небывалый масштаб. Ни один закон в нашей стране не обсуждался с подобной степенью публичности. Этот резонанс подтолкнул меня написать заявку в Российский гуманитарный научный фонд, чтобы повторить исследование, но уже в одиночку. Я получила грант и летом 2012-го провела включенное наблюдение и интервью в трех районных отделах Казани, посмотрела, как ситуация поменялась за пять лет, с 2007 по 2012 год, тем самым расширив фокус исследования: включив в него не только участковых и патрульных, но и инспекторов по делам несовершеннолетних, дознавателей и оперативников. Через год я попала на работу в Институт проблем правоприменения, и в 2014 году поучаствовала в исследованиях трех регионов. С тех пор я перестала быть социологом религии, и полностью погрузилась в эмпирико-правовые исследования.

Сейчас занимаюсь исследованиями юридической профессии и судов присяжных. Но экспертизу в российской полиции я стараюсь удерживать. Какие темы недоизучены в России? Один из общемировых трендов — это возникновение частных полицейских структур и диверсификация полицейской функции. В нашей стране это тоже происходит. Исполнительная власть Москвы и Санкт-Петербурга постепенно забирает у ГИБДД право устанавливать зоны парковки и выписывать нарушения за парковку в неположенном месте. Развитие пара-милицейских структур инициируются сверху и имеет запрос снизу. Например, казаки в нашей стране обладают статусом парамилитари и им разрешено носить нагайки, задерживать людей и даже выполнять в некоторых регионах полицейские функции. Здесь есть возможность провести качественные локальные исследования — есть и доступ в поле, и общественный интерес. Я бы советовала молодым коллегам идти в эту проблематику: там можно обнаружить любопытные вещи, например высокую зависимость местного полицейского отдела от локальных парамилицейских структур. В Татарстане есть субсидируемые регионом муниципальные служащие, специализирующиеся на охране общественного порядка, чтобы частично разгрузить участковых от бюрократической работы. Региональные власти готовы выделить финансирование, чтобы в опорном пункте был человек, который ведет всю документацию. Но что это означает для федеральной нынче полиции? Может ли человек не из состава полиции иметь доступ к этим данным, включая базы учета? Частные, локальные, муниципальные, региональные инициативы — никто масштабно их не оценивал. Было бы интересно изучить, сколько людей вовлечены в эти организации и этот сектор экономики.

***

Екатерина Ходжаева — социолог, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербруге. Екатерина исследует российскую полицию, судебную систему и юридическую профессию. Публиковалась в Социологии власти, Журнале исследований социальной политики, Лабораториуме. Совместно с коллегами по Институту поддерживала еженедельную колонку в Ведомостях до мая 2020 года, публиковалась в Новой газете, российском Форбсе и других СМИ. В настоящее время Екатерина заканчивает работу над трехлетним проектом о судопроизводстве и судах присяжных в малых городах и сельской местности.

Связаться со Екатериной можно по электронной почте ekhodzhaeva@eu.spb.ru

[1] По решению Минюста РФ, АНО «ЦНСИ» включен в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента (7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Текст подготовлен и опубликован в рамках специального проекта syg.ma, посвященного поиску нового знания о России. Манифест можно прочитать по ссылке. Мы открыты любым предложениям сотрудничества и совместного поиска: если вы хотите рассказать об исследовании, которое проводите сами или делают ваши подруги, друзья, знакомые и коллеги, пишите на редакционную почту hi@syg.ma.